SANTO DOMINGO, República Dominicana.- Acento inició esta serie de trabajos sobre el acuerdo de preclearance con una afirmación y una interrogante: “todos los que han apoyado el acuerdo, que son muchos, lo hacen con un argumento común, que incrementará el turismo.  ¿Pero qué sucede si este supuesto no es cierto? ¿Continuarían apoyando el acuerdo si este no supone un importante apoyo al turismo?”

El prechequeo luce atractivo, pero hay que entender si ciertamente impacta positivamente en el turismo, y en qué medida lo hace, y por ello consultamos a varios especialistas y abogados que han estudiado la materia y procurado analizar las experiencias en países que han adoptado el sistema de preclearence en sus aeropuertos y en aquellos que lo han descartado.  

De entrada se destacan dos ventajas:  

1. llegar directo a un aeropuerto en los Estados Unidos que no disponga de servicios de inmigración y aduanas, o a una terminal doméstica dentro de un aeropuerto internacional, como si se tratare de “vuelos internos”, y
2. a la llegada a territorio estadounidense, podrán continuar directamente a los vuelos de conexión ahorrando el tiempo que supondría someterse in situ a los procedimientos de inmigración y aduanas. 

Pero estas ventajas, comunes a todos los pasajeros ¿tendrán un efecto estimulante para incrementar el tráfico de pasajeros turísticos norteamericanos hacia la República Dominicana?

Para poder apreciar su impacto en el turismo norteamericano sería preciso comprender la mecánica práctica de ejecución del preclearance en el contexto de la República Dominicana, el Aeropuerto Internacional de Punta Cana, las características de nuestro tráfico de pasajeros y la idiosincrasia de los dominicanos. 

La salida y entrada de turistas norteamericanos desde y hacia los Estados Unidos por vía aérea

El primer ejemplo podría ser la salida del turista norteamericano hacia la República Dominicana por aeropuertos internacionales. Cuando sale de su territorio no tiene que pasar por procedimientos de inmigración ni aduanas, como tampoco tiene que pasar el resto de los viajeros con independencia de su nacionalidad. Por tanto, su salida no encuentra inconvenientes mayores y, por efecto de la instalación del sistema de prechequeo en territorio dominicano, no recibirá al momento de su salida ningún trato favorable que lo induzca a volar a la República Dominicana. 

El segundo ejemplo, la salida del turista de un aeropuerto doméstico en los Estados Unidos, en el supuesto caso de que algunas líneas aéreas se decidan a desarrollar vuelos directos desde República Dominicana a destinos “emisores de turistas” que tengan sólo aeropuertos domésticos.

En principio, un aeropuerto doméstico no tiene servicios de aduana y migración. Técnicos consultados han señalado que no es posible salir de un aeropuerto de los Estados Unidos en vuelos internacionales si ese aeropuerto, aun doméstico, no tiene inspectores de inmigración y aduanas instalados y acreditados en dicho aeropuerto, aun sin que se apliquen procedimientos de chequeos al pasajero. Son limitados los aeropuertos domésticos que disponen de la presencia de agentes aduanales y migratorios.

En todo caso, está claro que la salida de ese turista norteamericano de un aeropuerto domestico tampoco estará motivada por el preclearance en República Dominicana, en todo lo que se refiere a los controles y procedimientos aplicables en los Estados Unidos. Sencillamente saldrá de su territorio sin pasar por migración ni por aduanas, al igual que desde los aeropuertos internacionales.

En cuanto se refiere al regreso de los turistas norteamericanos desde la República Dominicana, a través de un aeropuerto con facilidades de preclearance, como sería el caso de Punta Cana, la cuestión se complica por varias razones, como lo explicaron los jueces eméritos del Tribunal Constitucional consultados por Acento:

1. El turista tendrá que pasar por doble chequeo, control migratorio y de aduanas. Deberá hacer una primera parada ante los inspectores de inmigración dominicana y, una segunda, más amplia y exhaustiva, ante los agentes del sistema de protección fronteriza y de aduanas de los Estados Unidos (CPB) con jurisdicción extraterritorial para aplicar todas las normas, procedimientos y leyes norteamericanas en todo el universo de controles y chequeos que supone el paso por ese complejo y minucioso sistema. A esto se agrega que el turista norteamericano, que en su país cruza rápido el control migratorio y aduanal, tendrá que esperar en territorio dominicano, sentado dentro del área restringida del CPB a que procesen a todo el resto de los pasajeros incluyendo los dominicanos, antes de poder abordar el vuelo. Y, todo esto sin descartar que vuelvan a ser chequeados en territorio estadounidense a su llegada, como lo prevé clara y expresamente el acuerdo de preclearance suscrito entre RD y EUA. 
2. Tomando esto en cuenta, el pasajero tendrá que arribar al aeropuerto con preclearance con mucho más tiempo de anticipación, lo que agrega una carga adicional al turista norteamericano, que por las facilidades inmigratorias de la cual es acreedor cuando regresa a su país por ser ciudadano de los Estados Unidos, el preclearance lejos de ser una facilidad se convierte en un experiencia tediosa adicional en territorio dominicano. Hay que recordar que cuando el turista entra a su país desde un aeropuerto sin preclearance, lo hace por filas dedicadas exclusivamente a ellos y bajo procedimientos expeditos y bien organizados. ¿Qué valor agregado tendría entonces para el turista norteamericano hacer el preclearance en la República Dominicana?
3. En los últimos años se han desarrollado sistemas de prechequeo que se realizan a través de programas de agilización de los procedimientos aplicables, como el Global Entry y el mismo TSA Pre Clearance, sin que supongan retrasos ni demoras para los norteamericanos a su llegada a su país. Desde esta perspectiva, aún más, resulta de poca utilidad para un turista norteamericano cargar con el preclearance a cuestas en su regreso a su país.

En el caso de Canada, se han suprimido los controles migratorios de salida y seguridad propios, delegando en las líneas aéreas el control de documentación y su posterior verificación en el control de seguridad e inmigración de los Estados Unidos.

¿Tendrá previsto la República Dominicana delegar en las autoridades estadounidenses el control migratorio de salida de territorio nacional que actualmente es llevado por las autoridades e inspectores dominicanos? Hubo una época en que los inspectores de migración dominicanos utilizaban los mismos uniformes que los inspectores de migración de los EE.UU.

Seguridad Nacional y congestionamiento aeroportuario

Todo lo anterior conduce a validar como verdadera la motivación que han sostenido los jueces eméritos del Tribunal Constitucional: los Estados Unidos no buscan fomentar el turismo con el sistema de preclearance, persiguen como al efecto también lo han señalado tanto el Senado norteamericano como el propio Departamento de Seguridad Nacional (Homeland Security) trasladar a territorios extranjeros todos los riesgos implícitos que hoy día acompañan al transporte aéreo de sus recintos aeroportuarios a los aeropuertos extranjeros que desde su óptica constituyen riesgos mayores para su seguridad nacional.

Y para corroborar las conclusiones de los magistrados, repetimos el dato de que en 2014 Jeh Johnson, Secretario del Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, declaró que el preclearance permitía: “extender su seguridad nacional más allá de sus fronteras y resolver las amenazas tan lejos del territorio nacional como sea posible”.

Pero la cuestión no solo se limita a una estrategia de seguridad norteamericana, sino que también contribuye a mitigar las deficiencias del sistema aeroportuario norteamericano que, por su obsolescencia, está generando graves problemas a las autoridades del sistema como consecuencia del cada vez más evidente congestionamiento aeroportuario. 

Recientemente el Presidente Joe Biden sometió al Congreso norteamericano un importante y amplio plan de modernización de las infraestructuras públicas de los Estados Unidos, incluyendo los aeropuertos. 

Las deficiencias en las estructuras aeroportuarias producto de su envejecimiento, crecimiento desordenado y de la falta de asignaciones presupuestarias adecuadas, es también un problema que mitigan los norteamericanos cuando trasladan a fronteras extranjeras parte de ese congestionamiento mediante la instalación del preclearance. Ya no será en Estados Unidos que se formarán las largas filas ni será en sus mayormente obsoletas instalaciones que tendrá que lidiar con ese grave problema aeroportuario que confrontan.

Al mismo tiempo que protegen sus fronteras del terrorismo, de la migración ilegal, de los refugiados, del tráfico de narcóticos, armas y productos prohibidos, las autoridades norteamericanas descongestionan sus terminales aéreas, ahorran en su personal migratorio y de aduanas (porque el preclearance no lo pagan ellos) y pasan el repertorio de quejas que diariamente reciben por su sistema que reclama modernización, a otros países, que con la carnada del incremento del turismo y la facilidad para los viajeros, abrazan, como amor a primera vista, un sistema de chequeo extraterritorial que no acaba de convencer y que se ha limitado a muy pocos países y aeropuertos en el mundo. 

Las quejas, en este caso, quedarán en territorio dominicano, además de una mayor demanda de recursos por parte de las agencias de seguridad, migración y aduanas del país anfitrión.

Las características del tráfico aéreo y aeroportuario

Otro de los argumentos más utilizados en defensa del preclearence es que permite acceder a más de 600 aeropuertos adicionales en los Estados Unidos, al tratarse las aeronaves como vuelos domésticos. La mayoría de las ciudades de los Estados Unidos que generan tráfico turístico hacia la República Dominicana están ya servidas por vuelos directos por pares de ciudades (RD-EE.UU. y viceversa). De los cerca de 185 aeropuertos internacionales en los Estados Unidos (con autoridades migratorias y servicios de aduanas), sólo alrededor de 40 son destino de vuelos generados en el aeropuerto de Punta Cana. Todavía quedan 145 aeropuertos internacionales en los Estados Unidos que pueden ser destino y origen de tráfico turístico para el país, sin necesidad de recurrir a aeropuertos domésticos.

Por otro lado, el tráfico aéreo regular se mueve a través de HUB, o intercambiadores donde se concentran rutas que tienen pocos pasajeros para consolidar un suficiente número que permita llenar vuelos de gran capacidad que hagan rentable la explotación comercial de una ruta.

Haciendo un análisis de los orígenes y destinos que sirven los aeropuertos del entorno que tienen operaciones de preclearence en el área (Bermuda, Bahamas, Aruba y Canada), se puede observar que en ellos operan prácticamente las mismas líneas aéreas que en los aeropuertos dominicanos, con los mismos orígenes y destinos, que se limitan a las principales ciudades de la costa este y la zona central de los Estados Unidos y Canada, donde están alojados los principales hub de las compañías.

En un reciente artículo firmado por un distinguido columnista se ha señalado que el preclearence “también favorece las exportaciones porque no se pudre la carga en los aeropuertos de EUA y la que no pasa la inspección se queda aquí y no se pierde”. Esta afirmación refleja un desconocimiento del ámbito de aplicación y el contenido del acuerdo de preclearence que en el numeral 3 de su Artículo II relativo a su Alcance señala textualmente:

“La carga no reunirá los requisitos para la Pre-autorización conforme al presente Acuerdo”.

De suerte tal que la carga no se pudrirá ni en territorio estadounidense ni dominicano.

El preclearence como una ventaja competitiva

De acuerdo a la página web del US Customs and Border Protection (CBP), “el programa de preclearence ofrece a los aeropuertos una ventaja competitiva y oportunidades para incrementar el volumen de pasajeros”.

Esta afirmación coincide con los argumentos esgrimidos por Aerodom y el aeropuerto de la Romana, en sus diferentes comunicaciones dirigidas al Gobierno y/o al Tribunal Constitucional, cuando advertían de la ventaja competitiva que suponía la instalación del preclearence en el aeropuerto de Punta Cana, generando una situación de posición dominante que viola principios fundamentales consagrados en la Constitución.

Debido a la propia idiosincrasia del dominicano, el preclearence puede resultar una importante ventaja competitiva para el tráfico étnico que utiliza vuelos regulares para viajar a los Estados Unidos y debe soportar largas filas de personas que son sometidas a un importante escrutinio antes de permitirles su acceso al territorio norteamericano. No hay duda de que preferirían soportar esos inconvenientes en territorio dominicano y, ante la eventualidad de ser deportados, ser entregados a los parientes que aún les esperan en su propio país. 

Esta enorme ventaja competitiva le permitiría “robar” tráfico que hoy opera a través de otros aeropuertos sin que suponga un aumento del tráfico general ni del turístico en particular, lo cual -como se ha referido anteriormente- es la queja principal de los aeropuertos dominicanos que quieren accesar al sistema de preclearence en igualdad de condiciones y sin las limitaciones impuestas por un gobierno extranjero.

Esta situación supone un agravante cuando, a diferencia de los aeropuertos aprobados hasta la fecha por el CBP, que son todos de propiedad estatales y respecto de los cuales no aplican las reglas de competencia, el aeropuerto de Punta Cana es manejador de un servicio público, pero es de propiedad privada. Mediante el acuerdo firmado se le reconocieron unas ventajas que aplicaban para ese sólo aeropuerto, colocando en desventaja a los de propiedad estatal y al competidor privado más cercano que es el aeropuerto de La Romana.

Cabe notar también, que de los diez aeropuertos seleccionados en 2015 junto al de Punta Cana, al día de hoy no ha sido instalada una sola operación adicional de preclearence, siendo la mayoría rechazada por los países anfitriones o aun no ratificadas por sus respectivas autoridades congresuales o parlamentarias.

Otro hecho a destacar, es que el Congreso de los Estados Unidos requiere que previo a la selección de una ubicación para el preclearence, se socialice con todos los agentes del mercado e interesados en el sector (stakeholders). En el caso de la República Dominicana este proceso no tuvo lugar y fueron excluidas por parte del Gobierno Dominicano de Danilo Medina la totalidad de líneas aéreas y los demás aeropuertos del país, en la negociación liderada por el Ministerio de la Presidencia a iniciativa del presidente Danilo Medina.

¿Y quién paga todo esto?

Un aspecto que no ha sido incluido en los documentos, y que no ha quedado suficientemente claro es si el coste de esta operación se convertirá en una carga para los usuarios de los aeropuertos que puedan ser incluidos en el preclearance. Los entendidos en la materia afirman que “sí, sin lugar a dudas”, porque alguien tiene que pagar el costo del “servicio”.

El embajador James W. Brewster anunció en octubre de 2015 que alrededor de 50 agentes de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP) serían desplegados en la República Dominicana como para formar parte del procedimiento a implementar en el Aeropuerto de Punta Cana. Con un coste estimado de US$400,000 por cada agente desplazado, resultaría un total de US$ 20 millones al año, a los que habría que añadir el costo de infraestructuras y equipamiento requeridos para su puesta en marcha. Otras fuentes señalan que el coste del servicio es de US$16 por pasajero que deberán abonarse a las autoridades de CBP como reembolso. Teniendo en cuenta que deberá ser el aeropuerto de Punta Cana quien se haga cargo de estos gastos ¿cómo se compensarán estos costos? ¿Con un incremento del tráfico aéreo o con un cargo o tasa aeroportuaria al pasajero o usuario?

Como el aeropuerto de Punta Cana ha insistido en que el preclearence incrementará el turismo y el tráfico aéreo, es de esperar que no se verifique ningún aumento a la estructura tarifaria actual de dicho aeropuerto. Hasta ahora se desconoce, porque nadie lo ha informado, si el preclearence será libre de costo.

Expertos del área de gestión y servicios aeroportuarios consultados -y que se resisten a la identificación- indican que para cubrir estos gastos se aplicaría un cargo a integrarse al boleto aéreo de entre 15 y 25 dólares por persona. Según un ex empleado de la Autoridad de Aviación Civil consultado, esta integración debe ser refrendada por decreto del Poder Ejecutivo, al tratarse de una tasa aeroportuaria a agregar al costo del billete aéreo desde la República Dominicana.

En el caso del aeropuerto de Punta Cana, con 1.4 millones de pasajeros estadounidenses, estaría recibiendo entre 21 y 35 millones de dólares por año.

El Poder Ejecutivo tendría que estampar su firma en un decreto para incrementar el costo del billete al público viajero que utilice el preclearence. Debe ser un tema sometido a discusión por las implicaciones que tendría. 

Funcionarios de esta administración han afirmado -siguiendo la versión sin prueba que se ha divulgado del aumento del turismo, que el preclearence es una prioridad para el gobierno dominicano porque fomenta el turismo. Fue Danilo Medina quien ordenó firmar el acuerdo con Estados Unidos, y quien remitió al Tribunal Constitucional la propuesta, por lo que el actual presidente de la República , Luis Abinader, no negoció las condiciones sobre las cuales se suscribió, ¿debe él cargar con toda la parte negativa que se le atribuye al preclearence solo por el hecho de que le hayan afirmado que es beneficioso para el incremento del turismo? Sobre todo, si esta repetida afirmación resulta que no es concluyente ni ha sido sometida a un riguroso estudio. Sería de gran beneficio que el Grupo Puntacana presente ese estudio.

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